近年制造業(yè)在國家競爭力中的地位凸顯，中國制造某種程度上成為眾矢之的
文 | 魯欣
美國拜登政府上臺之后，中國制造業(yè)貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)并未減弱，反而更加嚴(yán)峻。
首先是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重構(gòu)。
國際貿(mào)易的規(guī)則體系正在重塑，區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定大量涌現(xiàn)。美日歐迄今已召開七次貿(mào)易部長會(huì)議，核心議題均與制造業(yè)相關(guān)；據(jù)日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，截至今年1月31日，全球已生效的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定共計(jì)357個(gè)。
氣候變化正在被寫入國際貿(mào)易規(guī)則，比如碳關(guān)稅將不僅對全球貿(mào)易、也將對各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。美國議會(huì)提案41件，總統(tǒng)行政令4項(xiàng)；歐盟推出碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制；日本通過2050年碳中和法案。
第二是近年制造業(yè)在國家競爭力中的地位凸顯，中國制造某種程度上成為眾矢之的。制造業(yè)競爭可以總結(jié)為三個(gè)方面：戰(zhàn)略競爭、科技競爭、供應(yīng)鏈競爭。
戰(zhàn)略競爭方面，美國發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》，重振美國制造業(yè)基礎(chǔ)；歐盟更新《歐盟工業(yè)戰(zhàn)略》，引領(lǐng)歐洲產(chǎn)業(yè)向綠色和數(shù)字化過渡；日本發(fā)布《日本制造業(yè)白皮書》，要求日本制造業(yè)強(qiáng)化供應(yīng)鏈。
科技競爭方面，美國要促進(jìn)和保護(hù)美國在能源、半導(dǎo)體、人工智能、生物科技等領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢；歐盟發(fā)布《人工智能白皮書》，同時(shí)發(fā)布監(jiān)管法律框架，遏制其他國家在該領(lǐng)域的發(fā)展；日本投入數(shù)億美元，將5G網(wǎng)絡(luò)視為經(jīng)濟(jì)增長支柱之一；英國發(fā)布《2020年科技戰(zhàn)略》，為下一代科學(xué)技術(shù)奠定基礎(chǔ)；韓國發(fā)布人工智能新政，計(jì)劃投資76萬億韓元。
供應(yīng)鏈競爭方面，美國總統(tǒng)拜登簽署了3份有關(guān)供應(yīng)鏈的行政令；歐盟要減少對外國供應(yīng)商的依賴，掌握“戰(zhàn)略自主權(quán)”；日本要求國內(nèi)制造業(yè)將強(qiáng)化供應(yīng)鏈放在首位；英國通過《通訊安全法案》，要減少高風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)商的潛在威脅；德國近期通過了《供應(yīng)鏈法》。
當(dāng)今世界正處在一個(gè)新老規(guī)則交叉的混沌期，以上的一切變局都源于產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革。數(shù)字技術(shù)主導(dǎo)的新一輪技術(shù)革命正推動(dòng)社會(huì)產(chǎn)業(yè)體系的深刻變革，給全球創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)分工、價(jià)值鏈、貿(mào)易、投資等帶來全面而深刻的影響。
特別要指出的是，美國拜登政府上臺之后，對中國制造業(yè)的限制更加精準(zhǔn)，并聯(lián)合盟友一同采取措施。中國制造業(yè)要做好長期應(yīng)對的準(zhǔn)備，并且要特別關(guān)注出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁方面的問題。
01
出口管制影響供應(yīng)鏈安全
中國制造業(yè)面臨的新風(fēng)險(xiǎn)主要包括：出口與管制風(fēng)險(xiǎn)、金融制裁風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。
簡單來說，出口管制影響供應(yīng)鏈安全，金融制裁影響資金鏈安全。管制和制裁，都是半政治化的政策工具。
出口管制是管貿(mào)易的，就是被列入美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)清單實(shí)體無法再進(jìn)口美國的貨物、使用美國的相關(guān)技術(shù)，甚至?xí)钄嗷A(chǔ)研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流通道。
出口管制涉及物項(xiàng)清單和最終用戶/最終用途兩部分，美國商務(wù)部實(shí)體名單對制造業(yè)供應(yīng)鏈的影響最大，可能引發(fā)“斷貨”風(fēng)險(xiǎn)。除商務(wù)部實(shí)體名單外，還有被拒絕人名單、未核實(shí)名單，軍事最終用戶名單等，另外美國國務(wù)院還有防擴(kuò)散制裁名單和國防貿(mào)易禁止名單等。
根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，截至6月28日，美國實(shí)體名單中涉及中國大陸的有338家，占全球總數(shù)的21.1%，其中企業(yè)有209家。軍事最終用戶名單中有58家是中國大陸實(shí)體，占比54.7%，其中企業(yè)有51家。未核實(shí)名單有26家中國大陸實(shí)體，其中企業(yè)19家。
值得注意的是，2018年之前，中國大陸實(shí)體被納入美國實(shí)體名單的數(shù)量總體比較平穩(wěn)，2018年之后數(shù)量猛增，其中涉及電子、電信、AI領(lǐng)域的企業(yè)最多。
美國還不斷加強(qiáng)新興技術(shù)管制，采取了許多措施。
美國還通過國際組織聯(lián)動(dòng)來形成技術(shù)管制。國際四大出口管制多邊機(jī)制包括瓦森納協(xié)定、核供應(yīng)國集團(tuán)、澳大利亞集團(tuán)以及導(dǎo)彈技術(shù)控制機(jī)制，都是以清單來實(shí)施技術(shù)管制，美國極力促成了前三個(gè)管制機(jī)制的成立，也是澳大利亞集團(tuán)的主要成員國，主導(dǎo)了國際多邊管制機(jī)制的走向。
我們還要關(guān)注美國批準(zhǔn)了什么，否決了什么，這樣就知道我們哪些產(chǎn)品對美國依賴比較大，哪些產(chǎn)業(yè)需要加強(qiáng)。
2015-2019年，在美國批準(zhǔn)的對華出口許可中，涉及質(zhì)譜儀最多，其次是電信技術(shù)，中國許可占全球的比例高達(dá)74.1%和82.5%?；瘜W(xué)制造設(shè)備、壓力傳感器、生物材料處理設(shè)備、電子元器件、光學(xué)設(shè)備對美國的需求也比較大。美國否決對華出口的物項(xiàng)涉及電子元器件、通用電子設(shè)備、光學(xué)設(shè)備，說明這類產(chǎn)業(yè)亟待加強(qiáng)。
02金融制裁影響資金鏈安全
金融制裁，是全面組織與美國相關(guān)的，包括與美國人交易，用美元貿(mào)易和投資、涉及美資的經(jīng)營活動(dòng)等。
金融制裁的各類名單特別復(fù)雜。美國財(cái)政部的金融制裁名單目前有8份，其中最重要的是特別指定國民名單（SDN）：禁止提供特定服務(wù)；禁止投資、支付和資本流動(dòng)；禁止為名單中的實(shí)體集資；封鎖（凍結(jié)資產(chǎn)）實(shí)體的任何資金或其他資產(chǎn)；禁止美國人與其交易；禁止入境。截至6月底，全球9000多個(gè)SDN名單中，涉及206個(gè)中國實(shí)體。數(shù)量雖然不大，但近兩年增長特別快。
不僅如此，在非SDN名單中，中國也頗受限制。2020年11月，美國為中國單獨(dú)出臺中國軍事公司名單，特朗普簽署行政令，禁止美國投資31家中國軍事企業(yè)。2021年6月，拜登政府將其更名為中國涉軍企業(yè)名單，共有59家企業(yè)，禁止美國投資，其中30家來自2020年的中國軍事公司名單。
涉朝、涉伊貿(mào)易容易遭美國金融制裁。截至6月11日，中國企業(yè)被納入美國特別指定國民名單的原因：涉朝貿(mào)易的企業(yè)21家；涉伊貿(mào)易的企業(yè)43家；涉及委內(nèi)瑞拉貿(mào)易的企業(yè)1家；涉販毒及反恐分別是7家和4家。
03投資審查風(fēng)險(xiǎn)
美國在《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》和《出口管制改革法》中明確“新興和基礎(chǔ)性”技術(shù)清單是關(guān)鍵部分，很多內(nèi)容涉軍或軍民兩用領(lǐng)域，未來也會(huì)加快針對關(guān)鍵技術(shù)的投資審查與出口管制機(jī)制的聯(lián)動(dòng)。
在國家安全的名義下，中美在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、能源、高科技領(lǐng)域的資本層面的合作已基本處于停滯狀態(tài)。此外，美國還以所謂強(qiáng)迫勞動(dòng)為由發(fā)布海關(guān)暫扣令，實(shí)施限制/禁止進(jìn)口措施，目前涉及棉花、番茄，下一步或?qū)a(chǎn)品范圍拓展至清潔能源領(lǐng)域。
歐盟各成員國都在采取措施，加強(qiáng)對外國直接投資的審查和限制，主要體現(xiàn)在三個(gè)關(guān)鍵。
關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施：能源、運(yùn)輸、水、衛(wèi)生、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理或存儲、航空航天、國防或金融基礎(chǔ)設(shè)施等；
關(guān)鍵技術(shù)：人工智能、機(jī)器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、航空航天、國防、儲能、量子和核技術(shù)以及納米技術(shù)和生物技術(shù)等；
關(guān)鍵投入：包括能源和原材料等。
德國聚焦衛(wèi)生、能源、信息技術(shù)、電信、交通等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；擴(kuò)大了其外國直接投資監(jiān)管制度的適用。
日本將需要進(jìn)行“事先申報(bào)”的領(lǐng)域擴(kuò)大至可轉(zhuǎn)用于軍事的通用品、高度的網(wǎng)絡(luò)安全等12個(gè)領(lǐng)域。
英國《國家安全與投資法案》規(guī)定了先進(jìn)材料、高端機(jī)器人、人工智能、民用核能等17個(gè)需要強(qiáng)制申報(bào)的行業(yè)。
澳大利亞對外商投資審查制度進(jìn)行了半個(gè)世紀(jì)以來力度最大的改革，關(guān)注敏感行業(yè)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，引入國家安全審查，加強(qiáng)合規(guī)監(jiān)管及加大處罰力度。
04貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)
貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查仍是主要國家頻繁使用的工具，中國仍然是最主要的對象國。其中有兩個(gè)特點(diǎn)，其一是新立案創(chuàng)歷史新高，2020年，共有27個(gè)國家（地區(qū)）對華啟動(dòng)120多起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，創(chuàng)下2002年以來國外對華貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的年度新高。其二是“雙重救濟(jì)”非常突出，2020年，在對華啟動(dòng)的20起反補(bǔ)貼調(diào)查中，有17起同時(shí)伴隨反傾銷調(diào)查。
與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)。中國知識產(chǎn)權(quán)問題一直是美歐重點(diǎn)關(guān)切領(lǐng)域。中國連續(xù)17年被列入美國特別301報(bào)告“重點(diǎn)觀察國家”名單；持續(xù)被歐盟列為第一優(yōu)先級“優(yōu)先關(guān)注國家”。
美國還用337調(diào)查限制中國制造業(yè)中高端產(chǎn)品進(jìn)入其市場。337調(diào)查是美國國際貿(mào)易委員會(huì)（International Trade Commission，ITC）依據(jù)美國《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)的有關(guān)規(guī)定，針對進(jìn)口貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為以及其他不公平競爭行為開展調(diào)查，裁決是否侵權(quán)及有必要采取救濟(jì)措施的一項(xiàng)準(zhǔn)司法程序。
中國連續(xù)19年位居美國337調(diào)查之首，且涉案產(chǎn)品日趨向制造業(yè)中高端增加。涉案產(chǎn)品包括通訊設(shè)備、集成電路、傳感器、無人機(jī)、蜂窩信號增強(qiáng)器等。今年前5月涉華調(diào)查同比增長2.2倍，預(yù)計(jì)全年案件數(shù)將創(chuàng)新高。
美國還不斷提高對華制造業(yè)知識產(chǎn)權(quán)司法打擊力度。2018年以來美國司法部基于“中國行動(dòng)計(jì)劃”啟動(dòng)的涉華案件迅速增長，月均達(dá)2.2起。涉案企業(yè)包括福建晉華、華為、中國電信等，在美國“全政府對華戰(zhàn)略”下遏制中國制造業(yè)領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展的意圖十分明顯。
補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。美國參議員提出一項(xiàng)關(guān)于加強(qiáng)貿(mào)易救濟(jì)法的提案，涉及反補(bǔ)貼法適用中國“一帶一路”倡議方面；歐盟委員會(huì)發(fā)布針對扭曲內(nèi)部市場的外國政府補(bǔ)貼條例（草案），要解決損害歐盟市場公平競爭環(huán)境的外國補(bǔ)貼；G7聯(lián)合公報(bào)關(guān)于扭曲市場的政策部分，強(qiáng)調(diào)了有害工業(yè)補(bǔ)貼的問題，包括導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的補(bǔ)貼、國有企業(yè)補(bǔ)貼等，劍指中國。
此外，還要關(guān)注未來可能擴(kuò)大的“反腐敗”和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
“反腐敗”或是繼美國及西方國家人權(quán)工具后的又一政治工具。美國“2021年戰(zhàn)略競爭法案”關(guān)于投資美國就有專門一節(jié)涉及“反腐敗”的內(nèi)容規(guī)定。美國第117屆國會(huì)涉及“腐敗或反腐敗”問題的立法提案初步統(tǒng)計(jì)有130項(xiàng)，重點(diǎn)聚焦中國和俄羅斯。此外，6月15日，歐盟議會(huì)外交事務(wù)委員會(huì)通過決議，要求將腐敗列為歐盟全球人權(quán)制裁制度下的可制裁行為。
最后是監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國、歐盟、美國、俄羅斯、澳大利亞等全球主要經(jīng)濟(jì)體均先后發(fā)布了針對科技巨頭的監(jiān)管規(guī)定，或?qū)ζ錇E用市場支配地位的行為進(jìn)行了高額處罰。監(jiān)管已深入到業(yè)務(wù)運(yùn)作層面，全球“反壟斷” 在向縱深發(fā)展。
05應(yīng)對策略
在如此復(fù)雜的經(jīng)貿(mào)形勢和新的風(fēng)險(xiǎn)背景下，我們要有策略應(yīng)對。
首先積極參與國際規(guī)則的制定。推進(jìn)同貿(mào)易伙伴商簽更高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)協(xié)定，通過簽訂雙邊、達(dá)成小諸邊、參加小多邊的模式，力求與國際貿(mào)易規(guī)則接軌，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，從全球范圍內(nèi)“取勢”第三方國家（地區(qū)）的投資及貿(mào)易協(xié)議，透過第三方優(yōu)化通路“借力打力”。構(gòu)建雙向的自貿(mào)協(xié)定交流平臺，引導(dǎo)企業(yè)參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定。
第二，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對意識。國家提出雙循環(huán)，粗放式發(fā)展時(shí)代已經(jīng)過去，在管控風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，要擴(kuò)大開放、精準(zhǔn)經(jīng)營。企業(yè)在走出去的風(fēng)險(xiǎn)中，面臨的已不止是經(jīng)濟(jì)或法律層面的博弈，還涉及文化、道德標(biāo)準(zhǔn)方面的博弈。需要扭轉(zhuǎn)美國等國家長期以來在國際平臺上特意對中國貼的“標(biāo)簽”，如國有企業(yè)、非市場經(jīng)濟(jì)等等。
第三，穩(wěn)定我產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈地位。全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)大趨勢已不可逆，我們應(yīng)正視并抓住“窗口期”。一方面，發(fā)揮國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)配套優(yōu)勢，加快推進(jìn)全球化戰(zhàn)略布局，通過海外投資設(shè)廠、尋找戰(zhàn)略合作伙伴等尋找全球價(jià)值鏈洼地，逐步構(gòu)建自己在整個(gè)供應(yīng)鏈中組織者和管理者的地位，將外遷企業(yè)整合進(jìn)自主的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈內(nèi)，確保中國產(chǎn)業(yè)鏈的完整性。
另一方面，充分利用中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度差異，加大對中西部地區(qū)稅收、融資、海關(guān)監(jiān)管等政策支持，合理引導(dǎo)中低端制造業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，防止制造業(yè)集群式外遷而引發(fā)的“產(chǎn)業(yè)空心化”。
加快供應(yīng)鏈安全評估。密切關(guān)注拜登政府聯(lián)合盟友的行動(dòng)，加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全評估與外商投資安全審查。盡快開展中國高危行業(yè)及實(shí)體涉美管制物項(xiàng)的評估與應(yīng)對。針對美國重點(diǎn)點(diǎn)名的行業(yè)、企業(yè)等進(jìn)行研判，充分發(fā)揮相關(guān)主體的作用，采取企業(yè)或某一行業(yè)自評估與第三方評估相結(jié)合的方式，弄清美國出口管制和脫鉤政策對中國的具體影響，有的放矢地提出短期對策和長期應(yīng)對措施，避免被動(dòng)，同時(shí)對現(xiàn)有供應(yīng)鏈安排進(jìn)行梳理和相應(yīng)籌劃，做好替代供應(yīng)商的準(zhǔn)備。
加強(qiáng)合規(guī)體系建設(shè)。進(jìn)一步強(qiáng)化制裁與出口管制合規(guī)體系，更新公司合規(guī)計(jì)劃，為員工提供新的出口管制培訓(xùn)，減輕美國政府采取進(jìn)一步行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。
